党的十九大报告指出要实施乡村振兴战略，提出了“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的乡村发展总体要求。治理有效作为其中一项重要内容，就是加强和创新社会管理。

近年来，中牟县官渡镇结合自身情况，创新工作思路，以村规民约为抓手，建设社会公平化管理三项制度，深入推进农村基层民主，有效破解了当前农村工作中的难题，全镇村风村貌焕然一新、干部村民素质有了极大提升。

他们是如何做到的？有哪些我们可以借鉴的方法？

记者 张朝晖 中牟时报 李淑娟 刘客白 通讯员 李 萍 吴琼燕 文/图

村民关心的事儿，就是我们的事儿

官渡镇是农业大镇，位于中牟县东部，东临开封，辖44个行政村，73个自然村，人口7万余人，总面积122平方公里，是中牟县面积最大、人口最多、矛盾最复杂的乡镇，历来是信访大镇。

长期以来，官渡镇信访量占到全县信访量的近8%，信访成了历届党委、政府压力最大、最头疼的大难题。“宅基地划分、土地调整纠纷、如何享受村民待遇是当前农村常见的三大矛盾纠纷，也是最主要的信访源。”该镇党委书记段长海介绍说，这三个方面的矛盾诱发的原因实际上是因为社会发展与落后的管理不配套造成的，原有的旧的管理制度无法解决新型城镇化带来的许多新问题、新矛盾，这样基层干部不能有效管理，许多村干部不作为甚至乱作为。

段长海深刻剖析了基层矛盾无法有效解决的实际根源。村干部为什么不作为甚至乱作为？因为基层没有规矩。大多数村的村规民约形同虚设，有的村根本没有村规民约。2016年以前，官渡镇44个行政村73个自然村仅有8个村有村规民约，其中5个村的村规民约制定过程中缺乏公开公正，没有召开村民大会，是村干部私下商定或者参照其他地方的样本比葫芦画瓢，没有履行公示、表决、备案等程序，得不到群众的认同。“没有制度的结果就是强者多占，老实巴交的群众吃亏，遇到问题干部全靠和稀泥，拿不出解决问题的真正依据和办法。”段长海说。

中牟县官渡镇前於村退休教师王兆良至今还清楚记得，今年5月25日，镇党委书记段长海、副书记谢继周等镇班子成员一行，在该村委二楼会议室，与前於村党支部、村委会组干部、党员代表和村民联户代表们，一起座谈促进乡村文明、乡村卫生、乡村稳定和基层社会化公平管理等。

记者了解到，段长海多次与镇班子成员探讨研究，对全镇信访现状进行了全面系统的调查和深入细致的理性思考，达成了共识，并制定了措施。

该镇党委、政府组织力量，认真梳理了近3年以来的所有信访事项，发现多数矛盾纠纷集中在宅基地划分、土地调整、村民待遇三个方面。其中，宅基地纠纷占2%、土地调整纠纷占46.5%、村民待遇问题占20.2%，三项累计占到总信访量的68.7%。这三类问题直接关系农村居民的切身利益，是每家每户最关心的大事要事，也是影响农村和谐稳定的信访源，更是农村工作的重心和关键。

如何改变人治传统，压缩村组干部随意性，约束其行政行为，成了破解农村基层信访问题的关键所在。

通过走访调研发现，全镇宅基地划分、土地调整、村民待遇等农村利益分配产生的矛盾涉及面大、关联性强，要化解这些矛盾，不能生搬硬套法律政策，搞一刀切，必须充分考虑各村传统、习俗等实际情况，最好的办法就是依靠村规民约等制度来规范各方行为。

让村民自治“有法可依”，问题解决“有章可循”

记者在采访中了解到，该镇某村民的女儿大学毕业后出嫁，不迁户口，想继续享受村民待遇，组里不给，便在镇里大吵大闹。

村镇干部表示得守村规民约。该村民反而质问道：规矩谁家的？我怎么不知道？村规民约在哪儿？拿出来我看看。问得村镇干部当场哑口无言。经过近3个月的调研思考，镇党委、政府深刻认识到，制度缺失是农村信访问题得不到及时就地解决的关键因素。

找到了发生问题的原因和解决问题的关键，就是对症下药求突破。官渡镇党委、政府认真思考，慎重研究，决定把建好村规民约，定好宅基地划分、土地调整、村民待遇三项规矩作为突破口，让村民自治“有法可依”，让问题解决“有章可循”，把基层干部的权力关进制度的笼子。

官渡镇把村规民约建设作为2017年头等大事来抓，镇政府印发了《关于推行基层社会公平化管理的意见》，要求各村围绕宅基地划分、土地调整、村民待遇三项制度模式制定村规民约，并对形式、内容、过程等方面作了详细要求。镇党委书记、镇长亲自挂帅，班子成员包村分片，全程指导、监督、审核，确保各村村规民约科学合理、严谨规范。

在村规民约三项制度制定过程中，官渡镇党委、政府发挥统揽协调作用，要求村规民约的制定必须坚持四个原则。合法性原则。制定程序和制定内容都要依法依规，严格遵守《村民组织法》《土地承包法》《土地管理法》《婚姻法》等法律政策，不能与国家相关法律法规相抵触。民主性原则。村规民约三项制度的拟定、修改、讨论、商议、决定过程中，应充分民主协商，注重发挥全体党员和群众的智慧和力量，真正体现村民意愿。实用性原则。村规民约三项制度的制定切忌空洞，从真正解决村内实际问题出发，针对村组热点、难点问题，制定适合本村村情的制度。动态性原则。村规民约三项制度既要保持相对稳定，又要随着形势和实际情况的变化适时修订完善。

制定村规民约首要的一条在于确保其公信力，确保公信力最关键的就是要做到公开透明、民主监督。为此，官渡镇党委、政府严把村规民约三项制度拟定、修改、讨论、商议、审核、公布等各个环节，做到全程公开、透明无死角。

全民动员。官渡镇党委、政府连续召开党员大会、干部大会，对村规民约三项制度建设发动动员令，各村组相继召开群众会议，将镇政府专门印制的《致全体群众的公开信》发至每一户群众手中，并利用标语、宣传车等形式，展开大规模的宣传，通过全民动员使村规民约三项制度建设家喻户晓。

全民拟定。村规民约三项制度建设由村两委抽调有威望、有文化的群众代表集体起草，草稿完成后先提交村两委干部讨论，再提交党员和村民代表大会讨论，之后由党员干部逐户征求村民意见，集全村村民智慧来拟定。经过反复修改完善，最后报镇政府审核。镇政府一般只进行法制审核，不干预具体内容。如享受村民待遇的具体条件、宅基地上所建房屋的高度、房台标高等，均由村内决定。

全民表决。村规民约三项制度定稿后，召开村民大会表决。为开好村民大会，提高群众的参与度，官渡镇党委、政府规定，村规民约要想生效，必须达到参会户数、通过票数“双过半”的要求。组织村镇干部先进村入户吹风预热，提前半个月通知到每一户村民，包括外出打工的群众，并通过发放小型农具等方式吸引群众到会。

让每一个村民都受到公平公正的待遇

官渡镇各村村规民约三项制度表决大会空前成功。村民热情空前高涨，大部分提前到会场，有群众甚至专程从重庆、贵州等地赶回家参会表决。41个村的村民大会平均参会率达到86%，参会率最高的村达到100%，村规民约三项制度平均赞成率达到82%，均一次通过。

这种场面自从分田到户之后，三四十年来没有出现过。村规民约三项制度经表决生效后，印制成小册子，村组干部逐户送达村民家中，由当家人阅读签收，签字按指印，镇村两级存档。同时将全部内容做成版面，在村组显要位置上墙张贴，永久性接受群众监督。

官渡镇党委、政府深刻认识到，建立村规民约三项制度只是万里长征走完了第一步，执行落实才是最关键的环节。为此，镇党委、政府加强监管，指导各村顶住压力，咬紧牙关，严把执行关口。

镇党委、政府多次召开村组干部大会，强调村规民约三项制度是村组干部的紧箍咒，是考验村组干部作风的试金石，也是干部考核、评价、晋升、处分的重要依据，必须无条件带头执行村规民约三项制度。强化督导问责，将下坂峪、北沟村两名私心重、办事不公道、群众威信低的支部书记免职，重新调整了村两委班子。在全镇干部中产生强烈震撼，干部作风为之一新，为村规民约三项制度的执行扫清了障碍。

村规民约三项制度施行后，所有涉及村组集体利益分配的事宜一律照章办事，通过镇党委政府、村两委、村民三重监督，杜绝私下通融、乱开口子。原来每个村都有四五户以各种理由多吃多占的特权户，现在集体利益分配时全部取消。

今年下半年以来，全镇共新划分宅基地36片，调整承包地9起，征地补偿项目6起，共涉及21个村，全部按照村规民约三项制度严格执行。新建住宅11户，全部按照村规民约三项制度规定的房高、台高和外部环境标准修建，没有一个特权户出现。

为确保村规民约三项制度建设顺利推行，镇党委、政府指导各村对以前多吃多占户保持攻势，逐步追讨历史旧账，将公平公正进行到底。

小马砦村三组原来宅基地划分混乱，组长王某带头多占，其他群众相互攀比，致使7户均一子两宅。村镇干部借村规民约三项制度出台、群众民主监督热情高涨这一契机，多次找王某谈心晓以利害，讲明法律政策和道德舆论的威力，迫使王某决定退还一处宅院，上面房屋作价转让给其他村民。

其他几户违规多占的村民也主动找村镇协商历史遗留问题妥善清还事宜，村规民约三项制度的权威性和严肃性得到了有效维护。

村风村貌、干部群众面貌焕然一新

官渡镇三项制度的推行究竟有多大的意义，官渡镇党委委员吴艳说，为农村工作找到了抓手，为村镇基层干部减压去负，在全镇形成了民主决策村民自治新机制，培养了公开公正依法依规好民风。

官渡镇镇长李三说，村规民约三项制度建设推行以来，农村基层信访稳定工作豁然开朗，干部群众面貌焕然一新，取得了良好的社会效果。

以前涉及宅基地纠纷、土地调整纠纷、村民待遇等集体利益分配领域的矛盾，是老大难问题。靠人治协调随意性大、反复性大，往往越协调越乱；走法院诉讼，程序复杂时间长，矛盾激化后双方就成了世仇；通过道德评判，缺少约束力，效果差。

村规民约三项制度建设推行以后，通过村民自治，用村规民约来管理约束，让一切都变得不再麻烦。村镇干部管理村务有章可循有据可依，农村工作找到了一把有效解决问题的“金钥匙”。自去年下半年以来，官渡镇上四级信访案件由前年的79件下降到去年的66件，由信访稳定落后乡镇变为先进乡镇。

村规民约三项制度推行以后，一切照章办事按制度来。虽然限制了村镇基层干部的权力，但对正直的村镇干部来说却是一种保护。他们一致认为，村规民约三项制度给他们减了压、松了绑、壮了胆，村规民约不是紧箍咒而是保护伞。以大马砦村为例，原来调地得给村支书累得掉层皮，至少需要一个月时间。

今年6月调地时，一切按村规民约来，出嫁男女、国家公职人员、离婚后户口回迁的一律不再分地，仅用了两天时间就完成了所有土地调整，没有引发一起信访问题。

村规民约三项制度的建立，不仅解决了当前农村工作中的棘手问题，而且形成了一套村民自治、民主决策、民主监督的工作机制。除了宅基地纠纷、土地调整纠纷、村民待遇等问题外，其他新情况新问题一旦出现，都可以通过村民民主自治的方式来找到解决办法。

村规民约三项制度推行后，村民的民主意识和参政意识不断增强，群众监督和舆论监督的氛围不断深厚，公平公正、公开透明成为村民的共识。

11月8日上午，艳阳高照，记者再次来到官渡镇，说起该镇村规民约三项制度的推行，一位镇干部坦言，刚开始没有多大信心，现在感觉挺好的。

一位村支部书记说，还真得感谢镇党委、政府为我们村干部干事着想，处理问题有规矩，现在没有以前的压力大了。

一位村民说，村干部处理问题依照规矩，不看情面不饶人，俺们群众心平气顺了。

有了三项制度，村镇干部就可以放开手脚，正大光明地行使职权，服务百姓，管理村务。想干事的干部都能硬起腰杆，干事有底气，工作有力度，处事有效果，工作有成绩。村民也可以无拘无束地享有属于自己的利益。